Обзор правоприменительной практики Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области

09.04.2017

Государственный контроль (надзор) — одна из основных функций государства для контроля исполнения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования.

Осуществление государственного контроля (надзора) направлено на предупреждение нарушения прав, пресечение нарушений обязательных требований, наказание виновных лиц.

Одной из основных форм контрольно-надзорной деятельности являются проверки, под которыми понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.

Контрольно-надзорная деятельность реализуется посредством организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (плановые и внеплановые, выездные, документарные), испытаний и экспертиз, рассмотрения жалоб, заявлений, сообщений средств массовой информации и т. д.

Федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется государственными гражданскими служащими Роспотребнадзора в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (ред. от 24.01.2017) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

В рамках профилактики предупреждения нарушений, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в сети Интернет в открытом доступе на официальном сайте Роспотребнадзора размещены перечни актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

I. Правоприменительная практика организации и проведения государственного контроля (надзора)

Плановые проверки Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области (далее — Управление) проводятся на основании ежегодного плана проверок принятого в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ).

Ежегодный план проверок Управления формируется в соответствии с федеральными законами: № 294-ФЗ, 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), Постановлениями Правительства РФ: от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» и от 17.08.2016 № 806 (ред. от 16.02.2017) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).

В соответствии со ст. 26.1 Федерального закона № 294-ФЗ основанием, исключающим включение субъекта в план проверок является отнесение его к субъектам малого предпринимательства, так как в период с 01.01.2016 по 31.12.2018 в отношении субъектов малого предпринимательства плановые проверки не проводятся. Проведение плановой проверки с нарушением требований настоящей статьи является грубым нарушением требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле и влечет недействительность результатов проверки в соответствии с частью 1 статьи 20 настоящего Федерального закона.

Проект ежегодного плана проверок Управления на 2017 год после его формирования, в соответствии с требованиями и сроками Федерального закона № 294-ФЗ, направлен в прокуратуру Оренбургской области для рассмотрения и подготовки предложений о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок.

Из плана плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в т. ч. органов местного самоуправления) прокуратурой области была исключена 1 проверка в связи с переходом субъекта в малый бизнес.

Утвержденный План проверок на 2017 год (с учетом предложений и изменений) в установленные сроки направлен в прокуратуру Оренбургской области. В планы проверок включено 156 проверок в отношении органов местного самоуправления и 1465 в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В структуре плана проверок 85,9 % занимают проверки субъектов, осуществляющих деятельность в области здравоохранения и образования, и только 14,1 % — в сфере предоставления коммунальных, социальных и персональных услуг, производства пищевых продуктов, включая напитки, производство табачных изделий, общественного питания, торговли пищевыми продуктами и иных сферах деятельности.

Проверки проводятся на основании распоряжения Управления о проведении проверки, оформленного в соответствии с типовой формой распоряжения (приказа), которая утверждена приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141.

В распоряжении (приказе) о проведении проверки указываются:

  • 1) наименование территориального органа Роспотребнадзора;
  • 2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц Управления, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
  • 3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
  • 4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
  • 5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования в сфере здравоохранения;
  • 6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки;
  • 7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;
  • 8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
  • 9) даты начала и окончания проведения проверки.

Указанные выше сведения (информация) в распоряжении (приказе) о проведении проверки являются обязательными.

В соответствии с положениями ст. 9 и 10 Федерального закона № 294-ФЗ проверки подразделяются на плановые и внеплановые. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований нормативных актов в сфере здравоохранения. Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований нормативных актов в сфере здравоохранения, выполнение предписаний Управления, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Статьями 11 и 12 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ определены предмет и порядок осуществления документарных и выездных проверок.

Все юридические лица, в отношении которых издавались распоряжения о проведении проверок, уведомлены, в соответствии с требованиями ч. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ, не позднее, чем за три рабочих дня до начала проведения плановой проверки посредством направления копии распоряжения.

В соответствии с положениями административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров утвержденного Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764 (далее — Административный регламент), общий срок проведения проверок не должен превышать 20 рабочих дней. Срок проведения проверки исчисляется с даты начала ее проведения.

Ограничения сроков проведения проверок закреплены в ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий (объединенный) срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Необходимо обратить внимание, что данные специальные ограничения времени проверки субъекта малого предпринимательства действуют только в отношении плановых выездных проверок. То есть при проведении внеплановой выездной проверки субъектов малого предпринимательства действует не специальное, а общее ограничение времени проверки (до 20 рабочих дней).

Аналогично общее (а не специальное) ограничение действует при проведении любой документарной проверки (как плановой, так и внеплановой).

В соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ по результатам проведения проверки составляется акт проверки, который оформляется в соответствии с типовой формой, утвержденной Приложением № 3 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В случае установления в действиях (бездействии) проверенного юридического лица или индивидуального предпринимателя события и состава какого-либо административного правонарушения в обязательном порядке, в зависимости от характера совершенного правонарушения, степени его опасности для охраняемых общественных отношений, характеристики лица, его совершившего, указанное лицо привлекается к административной ответственности.

Оценка тяжести нарушений обязательных требований проводится с учетом степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований. При оценке вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении информация о результатах ранее проведенных проверок юридического лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

По результатам 2896 проверок по фактам выявленных правонарушений возбуждены дела об административных правонарушениях, из них по 2522 (87 %) — наложены административные взыскания. Всего наложено 5079 административных взысканий (штрафов), в том числе в отношении:

  • должностных лиц — 3012 (59,3 %);
  • юридических лиц — 577 (11,4 %);
  • индивидуальных предпринимателей — 849 (16,7 %).

По итогам рассмотрения дел об административных правонарушениях применены следующие административные наказания:

Общая сумма наложенных штрафов составила 27 022,4 тыс. рублей, суммы наложенных штрафов распределились следующим образом:

  • на юридических лиц — 11 529 700 рублей или 42,7 %
  • на должностных лиц — 9 389 300 рублей или 34,8 %;
  • на индивидуальных предпринимателей — 5 037 400 рублей или 18,6 %;
  • на граждан — 1 065 900 рублей или 3,9 %.

В сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения от общего числа штрафов: 51,9 % — вынесено в отношении субъектов, осуществляющих деятельность в сфере детских и подростковых учреждений; 18,5 % — деятельность по производству пищевых продуктов, общественного питания и торговли пищевыми продуктами; осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения — 18,3 %; количество субъектов, осуществляющих деятельность в сфере промышленности, незначительно снизилось — до 5,4 %, в сфере транспорта осталось практически неизменным — 0,3 %.

В сфере защиты прав потребителей 60 % постановлений об административных правонарушениях вынесено за нарушения в сфере торговли, в сфере образовательных услуг — 7 %; услуг ЖКХ — 7 %; медицинских услуг — 8 %. По результатам рассмотрения материалов, направленных Управлением, судами вынесено 942 постановления о назначении административного наказания, в т. ч. 705 постановлений о наложении штрафа, 119 постановлений о наложении штрафа с конфискацией предмета административного правонарушения, 45 — о применении административного приостановления деятельности, 54 — о применении предупреждения и 19 — обязательных работ.

При проведении проверок должностными лицами Управления, неукоснительно обеспечивается соблюдение всех прав субъектов, предусмотренных положениями Административного регламента.

Обследование объектов проводится в присутствии представителя или иного должностного лица с одновременным оформлением акта обследования, в котором фиксируются все обнаруженные нарушения.

В течение отчетного периода в Управление не поступали обращения и жалобы субъектов, связанные с нарушением должностными лицами Управления, уполномоченными на проведение проверки, их законных прав.

II. Правоприменительная практика соблюдения обязательных требований

Наблюдается рост правовой грамотности должностных лиц Управления, о чем свидетельствует рост до 64,8 % количества применяемых составов КоАП РФ. Отмечается увеличение удельного веса принятых судом решений о привлечении виновных лиц к ответственности — до 96,1 %. При этом в 38 случаях судами производства по делам были прекращены, что в 1,4 раза меньше, чем в 2015 г. (53). Причинами прекращений производств по делам явились недоказанность события, состава, истечение сроков давности привлечения к ответственности.

Должностными лицами Управления усилена работа, направленная на профилактику нарушений в сфере защиты прав потребителей и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, количество представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, возросло в 2,6 раза — с 681 до 1775.

Проверки, проведенные с грубыми нарушениями требований законодательства, повлекшие их недействительность, не выявлены.

В качестве положительной динамики в деятельности должностных лиц Управления необходимо отметить сокращение в 1,9 раз количества административных расследований (с 237 до 124).

Отмечен рост в 1,3 раза жалоб на постановления, вынесенные должностными лицами Управления. Подано 124 жалобы, из них 96 — рассмотренно по существу, в силе оставлены 60 постановлений, изменено в части — 6, отменено — 30. Таким образом, удельный вес оставленных в силе постановлений остается высоким и составляет 62,5 %. Основной причиной отмен постановлений явилось применение малозначительности и только в единичных случаях — отсутствие (недоказанность) события, состава административных правонарушений. По результатам проверок органами прокуратуры внесено 9 представлений об устранении нарушений федерального законодательства.

За истекший период Управлением подано 73 иска по фактам нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, из числа рассмотренных 78 исков удовлетворено, остальные находятся на рассмотрении.